內容摘要：殘疾人扶貧開發工作在新的經濟、社會發展形勢下，呈現出穩定性差、長期效應不明顯等弊病，建立長效扶貧機制勢在必行。本文通過對目前扶貧工作的分析，提出“發展式”扶貧開發新思路，建立制度長效機制、就業增收長效機制和服務體系長效機制，從而實現可持續發展。建立健全貧困殘疾人口的利益表達機制和扶貧文化機制，真正使殘疾人弱勢群體公平參與社會生活，分享經濟、社會發展的成果。
 關鍵詞：長效機制    發展式扶貧    利益表達機制    文化機制

據統計，目前中國有8300多萬殘疾人，涉及2.6億家庭人口。黨和政府歷來十分關心殘疾人，高度重視發展殘疾人事業，但是，必須清醒地看到，我國殘疾人事業基礎還比較薄弱。從2006年第二次全國殘疾人抽樣調查和2007、2008年的殘疾人狀況監測看，殘疾人在基本生活、基本醫療衛生、康復、教育、就業、社會保障等方面還存在不少問題，總體生活狀況與社會平均水平的差距還在不斷拉大。面對如此龐大的一個弱勢群體，殘疾人事業的發展程度將會直接影響我國經濟社會發展的綜合水平。從監測結果看，目前我國殘疾人基本需求比例最高的仍然是醫療救助，城鎮為54.3%，農村為66.8%；其次是生活救助，城鎮為40.6%，農村為61.8%；第三是康復救助，城鎮為27.9%，農村為35.6%；第四是教育救助，城鎮為10.3%，農村為12.7%。???這說明：一、我國殘疾人基本需求與實際供給情況差異大；二、農村殘疾人口基本需求明顯高于城鎮殘疾人口；三、殘疾人口生活救助和醫療救助需求迫切，需求層次還比較低。
殘疾人扶貧開發工作是一項系統工程，它將社會保障、就業、增收、教育等工作融為一體，突出綜合性。從社會保障和教育事業的本質來看，貧困殘疾人口的最低生活保障、養老保險以及教育問題主要靠財政投入，優化財政投入機制是關鍵。對于貧困殘疾人群而言，真正能從根本上擺脫貧困的方式是就業和增收。在城鎮，貧困殘疾人口實現穩定就業是脫貧的主要方式；而廣大的農村貧困殘疾人口的脫貧方式主要靠增收項目的實施。也就是說，扶貧工作的重點應該放在建立長效就業和增收機制上，以提高城鎮和農村貧困殘疾人口自我發展、自我救助的能力。目前，我國殘疾人扶貧工作中面臨的主要問題是扶貧穩定性差，返貧現象嚴重，建立長效扶貧機制勢在必行。
一、我國目前殘疾人扶貧工作的主要措施
回良玉副總理在2009年年初春耕生產工作會議上強調：“扶貧新標準的實施，標志著我國扶貧開發進入一個新的階段，扶貧工作形成了開發式扶貧與救濟式扶貧兩輪驅動的新格局，低保是維持生存，扶貧是促進發展”，當前的扶貧工作已不再只是十年前保溫飽的階段了，已成為幫助農村貧困人口增加收入、提高發展能力的大保障背景下的“新扶貧”了。殘疾人貧困人口的扶貧工作要在這一“發展式扶貧”大背景下展開。目前，各省根據自身實際狀況和中央、國務院相關文件精神，開展了一些具有普遍意義的扶貧措施。
（一）將殘疾人扶貧工作切實納入各級政府扶貧規劃。各省依據自身實際情況，將殘疾人口實現溫飽項目納入省政府年度工作規劃；扶貧辦每年劃撥一定的專項經費用于農村貧困殘疾人發展生產和實用技術培訓；殘聯制定實施方案，將扶貧目標任務分解下達到各市（區），建立了目標責任制，使任務到市、資金到市、責任到市、縣級殘聯抓落實。農業部門也將農村殘疾人納入“促進農民增收”項目，在實施糧食單產提高工程、果業提質增收工程、百萬畝設施蔬菜工程、畜牧業收入倍增工程、區域性特色產業發展工程（干雜果經濟林發展）時，對農村貧困殘疾人在項目、資金上給予了優先照顧。
（二）農村貧困殘疾人危房改造項目使殘疾人得到實惠。這些年來，殘疾人扶貧工作有力推動了農村殘疾人危房改造，解決了29萬戶農村殘疾人危房，成績應充分肯定。各省危房改造項目資金來源主要是：爭取中國殘聯專項經費；省財政匹配資金；市、縣財政配套專項資金。此項目已成為殘疾人工作的亮點，引起了各級黨委和政府的高度重視、支持，贏得了社會的廣泛贊譽和廣大殘疾人的擁護。
（三）落實康復扶貧貼息貸款帶動輻射殘疾人脫貧。各級殘聯將貸款資金主要用于扶持農村殘疾人貧困戶從事有助于直接解決溫飽的種植業、養殖業、手工業和家庭副業；用于適合市場需要、有較大輻射和帶動作用的勞動密集型項目，因地制宜，與地方支柱產業相配套，積極推行“公司+農戶”的方式，盡可能多地增加殘疾人就業崗位和輻射帶動面。堅持小額信貸到戶、效益到戶的原則，注重發揮基地輻射、實體帶動的作用，扶持帶動貧困殘疾人解決溫飽。
（四）建立殘疾人扶貧基地輻射帶動貧困殘疾人脫貧。各地區根據實際情況，實行分類指導，重點扶持。主要開展實用技術培訓、職業介紹、項目開發、示范帶動和輻射發展，形成了就業技能培訓中心、生態化養豬場、養雞場、種植園、服裝加工廠、預制廠等一體化、多形式的殘疾人扶貧基地，輻射帶動殘疾人實現多渠道地就業和增收。
（五）積極開展“幫包帶扶”扶貧助殘活動。各地充分發揮黨員干部模范帶頭作用，實行“一幫一”、“結對子”，幫助殘疾人實現溫飽，擺脫貧困。依托農村殘疾人服務社（合作社）和自愿者聯絡站，深入開展了多種形式的扶貧結對活動，采取單位包村，領導干部、黨員、團員和志愿者包戶，幫助殘疾人籌集資金、落實優惠政策、選項目、學技術，帶領貧困殘疾人脫貧致富。
另外，各省還積極與國際組織開展交流與合作，爭取國際項目的支持。應該說，這些扶貧措施的實施，為我國今后開展“發展式”扶貧奠定了基礎。
             二、“發展式”殘疾人扶貧開發新思路
“發展式”扶貧的內涵應該是：一、扶貧工作要在更為復雜的社會背景下展開；二、扶貧工作正由量變向質變轉化；三、扶貧工作應實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機結合。當前的扶貧工作已不是在10年前的保溫飽階段，按照新扶貧標準（人均1196元）的要求，扶貧工作的難度系數會逐漸加大。過去，我們扶持貧困人口的目標單一，就是為了實現短期內經濟收入的增長，解決基本生活問題。而當今，隨著人們總體生活水平的提高，貧困人口的基本需求也在數量上和質量上有所增長，從制度上而言，依靠單一的扶貧制度是不能滿足貧困人口的實際需要的。最低生活保障制度、醫療保險制度、養老保險制度、教育制度與扶貧制度的組合制度體系才能滿足貧困人口的多方面需求。扶貧工作由過去的單一目標向多元化目標轉化，越來越注重與相關制度體系的銜接，以發揮制度的組合優勢。這就意味著扶貧工作要在更為復雜的經濟環境下和制度環境下展開。我們曾經提出“開發式”扶貧，強調采用“造血式”方式代替“輸血式”方式，使扶貧對象具有自我發展的能力。“開發式”扶貧模式在一定程度上為貧困人口找到了出路，擺脫了貧窮。但是，目前扶貧工作中面臨的嚴峻形勢是穩定性差，返貧現象嚴重。歸根結底，貧困人群的自我發展能力不具有持久性，他們從根本上缺乏適應復雜經濟環境和社會環境的能力。現在的扶貧工作不僅僅是“造血與輸血”的問題了，而是“造血機制的優化以及與身體其他機制的協調整合”的問題，“發展式”扶貧要實現的就是這種實現良性循環的跨越式的質變。無庸質疑，我們追求的發展當然是和諧的發展，也就是實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機結合，單一的發展模式早已被歷史所拋棄。
從近些年各省實施的殘疾貧困人口扶貧措施來看，具有如下積極意義：一、將殘疾人扶貧工作與政府各項工作相銜接；二、政府對扶貧工作的財政投入在不斷加大；三、扶貧工作的重點放在找項目、辦實體上，以增加殘疾貧困人口就業和幫助其增收為主要目標；四、充分調動社會各種力量幫助殘疾人發展；五、扶貧開發工作越來越注重務實，以為殘疾貧困人口解決實際生活困難為主要目標。
但是，在殘疾人扶貧工作中，要實現“發展式”扶貧還要做更多努力：
（一）提高制度統籌規劃能力，發揮制度規模效應。
目前，在殘疾人扶貧開發實踐中，扶貧辦、農業部門、殘聯等依據自身的工作職責，在政府年度扶貧規劃的框架內開展工作。而年度扶貧規劃往往體現為各部門、各單位的年度扶貧任務分配，缺乏長期的制度規劃安排，難以發揮制度的規模價值。規模效應本來是經濟學上研究的課題，就是企業適當擴大生產、經營規模后，自然呈現出的“成本遞減、收益遞增”現象。把這一理論應用到制度領域，目前我國殘疾人扶貧開發工作缺乏戰略性制度規劃，僅僅通過制定中長期殘疾人扶貧開發計劃難以實現“成本遞減、收益遞增”的制度規模效應。應該說目前在殘疾人扶貧領域，各省進行了不少制度創新，如陜西省頒布實施了《陜西省農村殘疾人扶貧開發計劃（2001—2010年）》，《關于進一步加強扶持貧困殘疾人工作的實施意見》，《關于進一步加強新階段扶貧工作的決定》，《關于加大扶貧資源整合力度實施區域板塊開發提高整村推進實效促進貧困地區社會主義新農村建設的意見》等等。這些政策的出臺主要圍繞落實中央下達的有關扶貧開發中長期規劃，確立中長期工作任務目標，而對于長效制度體系建設并沒有涉及。長效制度體系建設應分為四個模塊：一、扶貧主體制度，主要規范各殘疾人扶貧主體職能和相互之間的協作配合工作；二、扶貧工作制度，主要規范各項扶貧工作應遵循的實體原則和程序原則；三、扶貧監督和責任制度，主要規范對扶貧主體的監督行為及扶貧工作責任的確定和承擔；四、扶貧開發創新制度，主要是設計扶貧開發過程中的創新機制和保障途徑及風險的化解。殘疾人扶貧工作的制度體系建設是保證我國殘疾人事業健康發展的基礎，我們可以將近幾年殘疾人扶貧工作的一些實踐經驗納入法制化軌道，發揮法律制度的穩定長效優勢。
（二）優化殘疾貧困人口的就業增收方式，實現持續發展。
從目前殘疾人就業和增收情況看，已經初步形成了就業培訓、技術指導、職業介紹、項目開發、資金扶助、就業優惠等一條龍服務體系，但是，該體系的穩定性和持續性差，有待于進一步完善。目前存在的主要問題是：一、各項服務的目標并不明確，有盲目性；二、各項服務之間缺少統籌規劃，難以適應市場復雜環境的要求；三、各項服務缺乏長效機制的保障，注重短期效果。“培訓一百人，就業沒幾個”，“投入幾百萬，輻射沒幾戶”的投入與產出不成比例的現象時有發生。實際上，解決這些問題的關鍵是緊緊圍繞一個目標：實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機結合。具體實施方式是發掘能夠帶來遠期效益的就業和增收項目。以陜西省渭南市為例，本著因地制宜、宜種則種、宜養則養、宜工則工、宜商則商的個性化扶持原則，依托基層殘疾人組織，在全市推廣白水縣的“一人一策”（即：送豬還豬、送羊還羊、貸種還種、賒貨還錢）滾動式扶貧，使全市農村殘疾人養殖戶發展到5187戶，種植戶發展到6522戶，經商戶2001個及小型加工業及服務行業9582個。應該說這種個性化扶持措施在目前階段為殘疾貧困人口尋找到了就業增收的好方式，是比較切合實際的做法。但是，這種分散經營的經濟模式往往后勁不足，到一定程度就會停滯不前，必須發揮政府的引導、扶持作用，增強其抗風險能力。從長遠來看，將分散經營項目形成產業化是抵御風險的最佳方式，要在農、工、商領域形成具有一定規模的產業集群，培植特色化產業，輻射帶動更廣范圍內的殘疾人就業和增收，從而實現良性循環。目前的殘疾人扶貧基地建設和殘疾人貸款服務應力求實效，制訂長遠投資規劃，與市場需求接軌，在實踐中努力將扶植產業“做大做強”，實現規模經濟。
（三）增強扶貧服務體系建設，保障扶貧政策的落實。
根據中國殘聯未來十年農村殘疾人扶貧開發規劃，要爭取在下一步工作中“激活”縣鄉殘疾人服務社，使之真正成為為農村殘疾人服務的可靠載體。可見，殘疾人扶貧工作除了穩定的制度保證、有力的就業增收措施之外，圍繞扶貧工作展開的各項服務配套措施是提升其影響力的重要因素。在農村，殘疾人服務社將會成為組織和動員殘疾人開展各項工作的基層機構主體，是直接為殘疾人服務的窗口。它在本質上應定性為社會中介組織，是溝通政府和群眾之間的橋梁。政府的政策需要服務社去落實和監督，殘疾貧困人口的需求需要服務社向上反映，形成長效的利益表達機制，拓寬政府和群眾的溝通渠道。在城鎮，可以依托目前的基層群眾自治組織——居委會，發揮其作用，形成殘疾人職業介紹、技能培訓、就業優惠措施實施的服務體系。目前殘疾人就業保障金征收管理辦法必須改進，應當與基層服務體系相結合，依法推進按比例就業、集中就業和促進殘疾人就業相關稅收優惠政策的實施，并抓緊制定殘疾人專產專營等特惠就業政策，下大力推進殘疾人就業服務機構的“規范化、制度化、專業化”建設。扶貧政策的效果好壞，重在落實，發揮基層殘疾人扶貧服務體系的作用，可在政策監督、信息反饋、服務優化等多個環節提升扶貧工作的質量。
三、建立“發展式”扶貧開發長效機制
綜上所述，“發展式”扶貧開發思路強調建立長效機制，包括制度長效機制、就業增收長效機制、服務體系長效機制，最終目標是實現可持續發展。在殘疾人扶貧開發工作中，長效機制的建立應充分考慮殘疾人在社會當中的弱勢地位，使其在社會中能真正實現“平等參與”。
（一）利益表達機制的建立。殘疾貧困人口生活于社會底層，其呼聲往往容易被社會所忽略，溝通渠道不暢通，會使小矛盾積累為影響社會穩定的大問題。近些年來，各級政府將大量的人力物力財力用于維穩，但社會矛盾和社會沖突的數量非但沒減，反而不斷增加。在殘疾人扶貧工作中，同樣面臨穩定與發展的辨證命題。根據清華大學社會發展研究課題組在首屆“清華社會發展論壇”上發布的《以利益表達制度化實現社會的長治久安》報告，提出“現有維穩思路往往以壓制正當的利益表達為前提，這在基層政府的工作模式中體現尤其明顯。顯而易見，規范化、受控制的表達方式對社會穩定的沖擊和影響，遠遠小于不規范、不受控制的方式。因此，提高解決社會矛盾和沖突的能力，要以法治建設為中心，特別是強調基礎制度和基礎秩序的建設與落實。要承認這些利益表達方式的合法性，才可能通過法律法規進一步對其加以規范，確認其程序、規則和邊界。”該報告進一步指出，利益表達制度化建設需要6個子機制：信息獲取機制、利益凝聚機制、訴求表達機制、利益協商機制、施加壓力機制、調解與仲裁機制的建立。在殘疾人扶貧過程中，有關政府部門必須關注他們的正常利益要求，建立規范的化解矛盾的渠道。
（二）扶貧文化機制的建立。殘疾人扶貧工作需要全社會的關心和幫助。作為一項事業，要有與之相配套的精神支撐，作為推動其發展的長期動力。我們把智力、精神重度殘疾人的托養服務項目，確定為“陽光家園計劃”，努力打造一個生動鮮活的托養服務載體和服務品牌。“品牌”是現代企業文化的標志，是企業文化精神的濃縮，它是在企業經營過程中長期凝練的結果。可見，文化精神的塑造不僅僅靠宣傳，還要靠實踐工作當中的凝練和傳承。殘疾人扶貧事業同樣也需要創建自身的品牌形象，在未來的工作中，品牌將會成為扶貧文化的象征。殘疾人扶貧文化應主要體現如下要素：吃苦耐勞的精神、敢于創新的精神、以人為本的精神、大愛至善的精神。文化的力量是無窮的，我們相信殘疾人扶貧文化將會為殘疾人事業的發展注入無限的生機，將會帶動全中國、全世界的力量參與人類這一偉大的工程！

參考資料：
1．《中華人民共和國殘疾人保障法》
2．《中共中央　國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》（2008年3月28日）
3．《扎實做好殘疾人教育就業扶貧和社會保障工作，加快推進殘疾人社會保障和服務體系建設——在全國殘疾人教育就業扶貧和社會保障工作會議上的講話》（2009年5月13日）中國殘疾人聯合會黨組書記、理事長王新憲
4．《努力開創殘疾人扶貧工作新局面，為構建殘疾人社會保障和服務體系做出新貢獻——在全省殘疾人扶貧現場會上的報告》（2009年7月10日）陜西省政府殘工委副主任、省殘聯
理事長  洪康喜